Riigi ja omavalitsuste suhted Soomes, Risto Parjanne, Soome Omavalitsusliidu tegevdirektor

Viron kuntapäivät

Tallinna 18.02.2005           

___________________________________________________________________________

Toimitusjohtaja Risto Parjanne

Suomen Kuntaliitto

KUNTIEN JA VALTION SUHTEET SUOMESSA

POHJOISMAINEN MALLI

 

Eurooppalaisessa vertailussa Suomen kuntamallia voidaan pitää pohjoismaisena hyvinvointimallina. Toisen maailmansodan jälkeen yhteinen etu oli luoda koko

väestölle tarkoitettuja hyvinvointietuuksia. Onkin ollut luontevaa rakentaa

universaaliajatteluun pohjautuvaa mallia juuri kuntien varaan, sillä eihän muita

paikallishallinnon organisaatioita perusrakennusvaiheessa ollutkaan.

 

Hyvinvoinnin keskeiset rakennuspuut oli saatu tehdyksi 1980-luvulle tultaessa. Sen jälkeen on ollut aika hakea lisää tehoa järjestelmään. Se ajateltiin saavuttaa siirtämällä päätösvaltaa lähelle toteuttajatasoa eli kuntiin. Sillä tiellä onkin

kuljettu, vaikka keskustelu aika ajoin on lainehtinut siitä, onko kunnilla jopa liikaa valtaa ja tulisiko kontrollia jälleen ryhtyä kasvattamaan.

 

PALVELUKUNNAN OLEMUKSESTA

 

Maassamme on perustuslailla turvattu kansalaisten itsehallinto, joka turvaa lähtökohtaisesti kansalaisten mahdollisuuden osallistua ja vaikuttaa päätöksentekoon. Itsehallinto varmistaa myös kunnille kohtuullisen suuren itsenäisyyden valtio-kunta-suhteessa. Kunnillamme on myös erittäin laaja yleinen toimiala.

 

Oikeusvaltio-demokratia-periaatteet ovat ohjanneet mallimme kehitystä. Tämä on merkinnyt sitä, että lainsäädäntö on saanut tärkeän sijan palveluiden luomisessa ja kunnan vastuulla olevien palveluiden saatavuuden ja laadun varmistamisessa. Valtiolla ja kunnilla on perustuslaissa säädetty kattava vastuu hyvinvointi-palveluiden järjestämisestä. Niissä säädetään tarkemmin erityislainsäädännössä. Kansalaisten taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet on säädetty

perustuslainsäädännössä kattavammin kuin missään muualla Euroopassa.

 

Universaalimalliin kuuluu, että julkisen vallan (valtion ja kuntien) vastuu on

suuri. Hyvinvointipalvelut rahoitetaan pääosin verovaroilla ja palvelumaksut ovat voimakkaasti subventoituja. Järjestämisvastuun ohella kunnat myös tuottavat pääosan palveluista itse.

 

Itsehallinto, verotusoikeus, laajat tehtävät ja kansalaisten tuki tekevät Suomen kunnista vahvoja.

 

KUNTATALOUS 28 MILJARDIA EUROA

 

Kuntien toimintamenot ovat noin 28 ja investoinnit noin kolme miljardia euroa eli yhteensä 28 miljardia euroa. Tämä on kaksi kolmasosaa koko julkisesta taloudesta. Henkilöstömenot ovat yli puolet sekä sosiaali- ja terveystoimi myös noin

puolet kaikista menoista. Kunnallis-, kiinteistö- ja yhteisöveroina (yritysverotusta) kunnat saavat runsaan puolet tuloistaan. Valtionosuudet ovat tuloista noin 17 ja erilaiset maksut 25 prosenttia. Kokonaismenot ovat bruttokansantuotteesta 18,2 prosenttia.


Talouden kokonaisuus käsittää 432 kuntaa ja noin 230 kuntayhtymää. OECD:n

tilastot osoittavat, että Suomi käyttää yleishallinto- ja yövartijatehtäviin kuitenkin vähemmän kuin muualla.

 

Valtion säätelee käytännössä kuntien taloutta monin tavoin. Valtionosuudet

perustuvat lakiin, mutta finanssipoliittisista syistä niiden määrää on säädelty. Luonteeltaan ne ovat laskennallisia ja yleiskatteisia; mikä tarkoittaa määrättyä prosentuaalisista valtion osallisuutta hyväksyttyihin kustannuksiin. Valtionosuudet kohdistuvat erityisesti sosiaali- ja terveys- sekä opetustoimeen.

 

Valtio myös säätelee monia palvelumaksuja. Esimerkiksi peruskoulu on maksuton. Pääsääntöisesti sosiaali- ja terveystoimen maksut ovat valtion sääntelyssä.

Kunnat puolestaan voivat päättää muista maksuista, joista merkittävimmät ovat energia-, vesi- ja jätevesimaksut.

 

Yhteisöveroon on markkinaperusteisen muutoksen ohella tehty leikkauksia.

Kunnallisveron tuottoa on merkittävästi alennettu nostamalla siitä tehtäviä verovähennyksiä. Niiden merkitys on jo niin suuri, että kun valtuustojen päättämä

veroprosentti on keskimäärin 18,3 prosenttia, niin kassaan kertyy vain noin 14

prosentin mukaiset tulot.

 

Kovimmat keskustelut valtion ja kuntien kesken käydäänkin luonnollisesti rahasta.

 

NEUVOTTELUJÄRJESTELMÄ

 

Neuvottelujärjestelmä perustuu pääosin muuhun kuin lainsäädäntöön. Lakiin perustuva on ainoastaan Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunta. Siinä

käsitellään kaikki merkittävästi kuntiin vaikuttavat hallinnolliset, taloudelliset tai toiminnalliset asiat. Lakiesitykset, kuntatalouden kehitysura ja –ratkaisut sekä suurimmat ohjelmat ovat tällaisia. Neuvottelukuntaa johtaa kuntaministeri ja

jäseninä ovat ministeriöiden ja Kuntaliiton edustajia. Arviointia ja kuntataloutta varten on omat jaostonsa.

 

Jotta kunta-asioiden koordinointia voitaisiin lisätä Kuntaliiton aloitteesta on tällä hallituskaudella otettu käyttöön peruspalveluohjelma ja –budjetti. Peruspalvelu-ohjelman ideana on saada samaan asiakirjaan ja käsittelyyn lakisääteisten peruspalveluiden järjestämistavoitteet, erityisesti uudet toiminnot, hallinnon muut

kehittämistavoitteet sekä ennen kaikkea niiden rahoitus. Erityisen tärkeätä olisi

saada parempi tasapaino velvoitteiden ja rahoituksen välille. Rahoitus on aiemmin eriytynyt siten, että lakiesitykset kustannusvaikutuksineen, valtionosuudet ja

kuntien verotulojen kehitys ovat kulkeneet eri teitä. Vuosi sitten käsiteltiin valtion budjettikehyksen myötä maaliskuussa ensimmäinen ohjelma. Toista juuri

valmistellaan. Ohjelmassa on edelleen kehittämistarpeita mm. sektori-ministeriöiden suunnitelmien koordinoinnin ja rahoituksen riittävyyden osalta.

Lisäksi sitä täydennetään työllisyyspolitiikan ja tuottavuusohjelmien muodossa.

 

Peruspalveluohjelmaa, mutta myös laajempaa yhteistyötä varten, on asetettu

ministeriryhmä. Sen puheenjohtajana on valtionvarainministeri, jäseninä

keskeiset kunta-asioiden ministerit sekä Kuntaliiton puheenjohtaja ja toimitus-

johtaja.

 

Useiden lakiesitysten valmistelussa olevissa työryhmissä on lähes aina liiton

edustaja mukana. Vaikka valtiolla lainsäädäntö- ja budjettivallan haltijana on

suvereeni määräysvalta, yhteistyössä on runsaasti neuvotteluyhteiskunnan

piirteitä.

 

Työmarkkina-asioissa Kuntaliittoon kuuluvalla Kunnallisella Työmarkkinalaitoksella on lakiin perustuva oikeus neuvotella kaikkien kuntien ja kuntayhtymien työn-antajana henkilöstön työehdoista. Käytännössä se onkin 430 000 työntekijän työnantajana merkittävä osapuoli Suomen työmarkkinapolitiikassa. Laitoksella on oma valtuuskuntansa, joka työehdoista päättää.

 

Käytännössä Kuntaliiton edustajilla on tiiviit yhteydet sisä-, sosiaali- ja terveys-, opetus- työ-, ympäristö- ja valtionvarainministeriöön. Liiton edustajat ovat myös viikoittain eduskunnassa asiantuntijoina valiokunnissa kuultavina.

 

KUNTIEN JA LÄÄNINHALLINNON SUHDE

 

Aluekehitystehtävät siirrettiin lääninhallituksilta (valtion hallintoa) maakuntien

liitolle (kuntayhtymiä) vuonna 1993. Se ei ole merkittävä askel alueiden oma-ehtoisen kehittämisen kannalta; kuten koko maakuntahallinnon luominenkin. Kuntalaki uusittiin vuonna 1995, jolloin mahdollistui päätösvallan delegointi

kuntahallinnossa.

 

Useat hallinnon toimintatapojen muutokset ovat vaikuttaneet lääninhallinnon ja kuntien suhteeseen. Yksityiskohtaisesta ohjauksesta on luovuttu. Läänin-hallituksille alistettavat kunnallishallinnon asiat alkoivat vähentyä jo 1980-luvulla. Nyt ne ovat poistuneet kokonaan. Lääninoikeudet ovat eriytyneet läänin-hallituksista riippumattomiksi tuomioistuimiksi. Kunnan viranomaisen päätöksistä valitukset on eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta ohjattu hallinto-oikeuksille.

Järjestelmä on selkeä.

 

Lääninhallituksille kuuluu kuitenkin edelleen laaja oikeudellinen valvontavalta

valtionosuuslainsäädännön perusteella. Se voi jopa sakon uhalla määrätä kunnan täyttämään lakisääteisen velvoitteensa. Ne valvovat kuntia myös kanteluiden

perusteella.

 

Ministeriöt käyttävät läänejä myös peruspalveluiden arvioinnin toteutuksessa.

 

KUNTALIITON ASEMA

 

Suomen Kuntaliitto on vuonna 1993 tapahtuneen fuusion jälkeen ainoa alansa keskusjärjestö, johon kaikki kunnat kuuluvat. Sillä on lisäksi palvelusopimuksia kuntien sairaanhoitopiirien, maakuntien liittojen, koulutusalan ja eräiden muiden kuntayhtymien kanssa. On erinomainen asia, että kuntakenttä voi yhdistää

voimansa ja puhua yhdellä äänellä. Juridista mandaattia liitolla – lukuunottamatta Kunnallista Työmarkkinalaitosta - esiintyä kuntien edunvalvojana ei ole, mutta vahva tosiasiallinen kylläkin. Edunvalvonnan ohella toimintamme painopistettä siirretään palvelutuotannon uudistamiseen ja mm. verkkopalveluihin. Liiton

yhtiöissä onkin nykyisin jo runsaammin työntekijöitä (yli 500 henkilöä) kuin

emoliitossa (300 henkilöä).

 

Liitto on merkittävästi ollut mukana laajojen kansallisten ohjelmien valmistelussa. Tällaisia ovat mm. terveyshanke, sosiaalihanke, tuottavuusohjelmat, tietoyhteiskuntaohjelma ja hallituksen politiikkaohjelmat

 

KEHITYSSUUNTAUKSIA

 

Substanssiministeriöissä esiintyy halua tiivistää ohjausta. Kunnissa taas tätä

vierastetaan varsinkin nyt, kun kuntatalous on alijäämäinen. Eräänä välittävänä muotona on käytetty ministeriöiden ja Kuntaliiton yhteisiä laatusuosituksia.

Euroopan Unionin suunnalta palveludirektiivi ja avoimen koordinaation menetelmä voivat tuoda muutoksia suomalaiseen malliin. Hankintalainsäädäntöä ollaan myös uusimassa – ilmeisesti tiukentamassa kynnysarvojen osalta. Kilpailulainsäädäntö ohjaa myös esimerkiksi kuntien omistamien liikeyritysten hintojen muodostamista.

 

Kuntien palvelutuotanto tulee uudistumaan voimakkaasti tällä vuosikymmenellä. Kilpailutuksen kautta tullaan hankkimaan yhä suurempi osa palvelutuotannosta. Julkisen ja yksityisen yhteistyön avulla muodostetaan uusia malleja. Hyvinvointi-yhteiskunnan silmäterät – sosiaalinen turva, pääsy terveydenhuoltoon ja korkeatasoinen opetus - halutaan edelleenkin pitää julkisessa kontrollissa. Näillä arvoilla on vankka suomalaisten tuki.