Eelnõu alkoholiseaduse § 40 lg 1² ja § 76 muutmiseks ja põhjendus

19.01.2018 jõustunud alkoholiseaduse (AS) ja reklaamiseaduse muutmise seadusega kehtestati AS § 40 lg 1², mis sisaldab teatavaid senisest rangemaid piiranguid alkoholi väljapaneku paigutusele kauplustes.

01.06.2019 jõustunud ja käesoleval ajal kehtiv AS § 40 lg 1² sätestab: „Alkohoolsed joogid tuleb kaupluses paigutada teistest kaupadest eraldi. Alkohoolseid jooke ei tohi paigutada nii, et tarbija puutuks kaupluse külastamisel nendega vältimatult kokku, ning alkohoolsete jookide väljapanek ei tohi olla märgatavalt nähtav ülejäänud müügisaalist, välja arvatud juhul, kui nende nõuete täitmine ei ole müügisaali suurusest tulenevalt mõistlikult teostatav."

AS § 40 lg 1² kehtestamise eesmärk oli vähendada alkoholi nähtavust kauplustes, et külastajad, keda kokkupuutumine alkoholi väljapanekuga võiks kallutada alkoholi ostma, ei puutuks alkoholiga kaupluses kokku, mis omakorda aitab ära hoida alkoholikahjusid ning kaitseb rohkem riikliku alkoholipoliitika erilise tähelepanu all olevaid gruppe (alkoholisõltlased, alaealised).

Kuigi AS § 40 lg 1² seda eesmärki kindlasti täidab, ei ole mitmel põhjusel tegemist väga tõhusa meetmega alkoholikahjude vähendamisel. On ilmne, et AS § 40 lg 1² alusel kehtestatud ranged meetmed alkoholi väljapaneku eraldamiseks võivad vähendada juhuslikke alkoholioste, kuid kindlasti ei ole see kuigi tõhus meede maandamaks alkoholi tarvitamist alkoholisõltlasel või alaealisel. Alkoholisõltlase või alkoholi hankida sooviva alaealise jaoks on alkoholi hankimine üldjuhul eesmärgistatud tegevus, mille täideviimist ei ole võimalik takistada pelgalt selle läbi, et alkohol eraldatakse selliselt, et seda pole müügisaalist näha. Sellest tõhusamad on juba täna AS §-s 45 (keeld müüa alkoholi joobes isikule) ja §-s 46 (keeld müüa alkoholi alaealisele) sätestatud abinõud.

Samal ajal järeldub väikeste kuni keskmise suurusega kaupluste omanike pöördumistest, et AS § 40 lg 1² seab neile märkimisväärsed kulud senise alkoholi väljapaneku korralduse muutmiseks AS § 40 lg-s 1² sätestatule vastavaks. Paljudes kauplustes paikneb alkoholi ja eelkõige kange alkoholi väljapanek kassas müüja selja taga alal, millele külastajad ligi ei pääse. Sellise paigutuse eelistena võib näha seda, et müüja teostab vahetut kontrolli AS §-s 45 ja §-s 46 sätestatud keeldude rakendamiseks, samuti on see turvalisem, kuna alkohol on levinud pisivarguste objekt.

AS § 40 lg-s 1² sätestatud erandit „välja arvatud juhul, kui nende nõuete täitmine ei ole müügisaali suurusest tulenevalt mõistlikult teostatav" tõlgendab riiklik järelevalve kitsendavalt. Samal ajal ei ole Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti (TTJA) juhendmaterjalis „Alkohoolsete jookide väljapaneku juhend" täpsustatud, millistel konkreetsetel juhtudel on riiklikku järelevalvet teostavatel ametnikel võimalik seda erandit kohaldada. Enamgi veel, erandile vastavuse tõendamise koormus on pandud kauplustele, kuid millised on erandi kohaldamiseks tõendamist vajavad täpsemad asjaolud, selle osas TTJA juhendmaterjal vaikib ja kauplustele arusaadavaid kriteeriume ei sätesta ka seadus. See on kaasa toonud olukorra, kus erandi kohaldamist võiks õigustada vaid see, kui alkoholi väljapaneku eraldamine ei ole müügisaali suurusest tulenevalt ehituslikult üldse võimalik. Sellised juhtumeid aga pigem kas ei ole või on väga vähe. Sedavõrd kitsas kohaldamisala ei olnud kriteeriumi „mõistlikult teostatav" eesmärk.

AS § 40 lg-s 1² sätestatud erandiga antakse seega TTJA-le väga abstraktne volitus määratleda, mis on konkreetses kaupluses „mõistlik". Hinnates väikeste ja keskmise suurusega kaupluste pöördumises toodud seisukohti, tuleb samas jaatada seda, et suurte kauplustega sarnasel viisil alkoholi eraldamine muust kaubast on kauplustele märkimisväärselt koormav. Seda arvestades ei saa pidada õigeks, et andes TTJA-le diskretsiooniõiguse, on seadusandja samas jätnud täielikult määratlemata haldusorgani kaalutluse diskretsiooni ulatuse ja piirid, mis riivab PS § 10 sätestatud õiguskindluse põhimõtet ja PS § 14 tulenevat õigust menetlusele ja korraldusele. Arvestades AS § 40 lgs-1² sätestatud piirangu rahalist mõju ja koormust ettevõtjatele, oleks diskretsiooninorm pigem pidanud vastama samale standardile, mis kehtivad avalik-õiguslike rahaliste kohustuste delegeerimisele täidesaatvale võimule. Teisisõnu, seadusandja oleks pidanud täpsemalt kindlaks määrama diskretsiooni ulatuse, mis taganuks selle rakendamise tõendatavatel objektiivsetel alustel ja võimaldanuks ettevõtjatel piisava kindlusega ette näha endale AS § 40 lg-st 1² tulenevate kohustuste ulatust.

Hea õigusloome tavaga kooskõlas olevaks ei saa pidada ka seda, et eelnõu 381 SE materjalidest nähtuvalt ei ole diskretsiooninormi ebamäärasust ja sellega kaasnevat õigusselgusetuks üldse arutatud. Eelnõu 381 SE sätestas esialgu lihtsa ja mõistlikult arusaadava piirangu alkoholi väljapanekule, kehtestades kohustuse paigutada see muust kaubast eraldi. Kohustus paigutatud alkohol müügisaalis selliselt, et see oleks muust kaubast eraldatud ja müügisaalist nähtamatu, ja eelviidatud kaalutlusõigust andev säte, lisandusid ilma igasuguse arutelu ja analüüsita teisel lugemisel, ilma et selle kohta oleksid sättest olulisel määral puudutatud ettevõtjad saanud arvamust avaldada.

AS § 40 lg 1² on tekitanud ka PS § 12 lg 1 riive, sest seadus on soosinud alkoholi väljapanekute ümberkorraldamisel suuremaid ja kaasaaegse kontseptsiooniga toidupoode, kellel oli alkoholi väljapanek ka enne AS § 40 lg 1²  kehtestamist reeglina korraldatud eraldi müügialana, mis AS § 40 lg 1² jõustumisel tuli vaheseintega eraldada selliselt, et alkoholi väljapanek ei oleks enam nähtav. Seevastu väikese kuni keskmise suurusega kauplustes, kus toimub kas alkoholi letimüük või on alkohol paigutatud nähtavalt kassade lähedusse, nõuab senise väljapanekuala kaotamine ning eraldatud osakonna ehitamine kaupluste omanikelt proportsionaalselt märkimisväärselt suuremaid kulusid võrreldes suuremate poodidega. Samas on sellest saadav mõju alkoholi tarbimise vähenemise suunas kaheldav, sest nagu öeldud, maandab alkoholi eraldamine selliselt, et seda pole müügisaalist näha, ennekõike alkoholi juhuostude tegemist. AS § 40 lg 1² rakendamise praktikast võib järeldada, et AS § 40 lg 1² on osutunud küllaltki laiaulatuslikuks ja jäigaks piiranguks, mis toob väiksema kuni keskmise suurusega kauplustele kaasa ebaproportsionaalselt suuri kulusid võrreldes muudatustest saadava ühiskondliku kasuga.

Kaaludes ühelt poolt AS § 40 lg-ga 1² kehtestatud piirangute mõju PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadusele ja PS § 32 lg-s 2 sätestatud omandipõhiõigusele ning teiselt poolt AS § 40 lg 1² eesmärki ning selle mõju alkoholi tarbimise ja alkoholikahjude vähendamisele, saab asuda seisukohale, et AS § 40 lg 1² selle senises sõnastuses vajab muutmist, et leevendada olulisi PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabaduse ja PS § 32 lg-s 2 sätestatud omandipõhiõiguse riiveid. Arvestades AS §-s 45 ja §-s 46 sätestatut, võib pidada küllaldaseks, kui alkoholi valik on kaupluses paigutatud muuhulgas, st kas eraldi sektsiooni olemasolul sellele täiendavalt või täielikult, müüja selja taha selliselt, et külastajad alkoholi väljapaneku ala sellesse osasse siseneda ei saa. Seejuures ei ole oluline, et alkoholi väljapanek paikneks täpselt müüja selja taga. Väljapaneku ala võib ulatuda ka müüja selja taha kõrvale ja müüja võib selles ringi liikuda, kuid määravaks kriteeriumiks jääb, et ala ei tohi olla ligipääsetav külastajatele.

Eelnõuga täiendatakse AS-i üleminekusätteid, mille kohaselt rakendatakse täpsustatud kujul § 40 lg-t 1² tagasiulatuvalt. Rakendussäte on vajalik selleks, et saavutada eelnõuga taotletud õigusselguse, võrdse kohtlemise ja rahvatervise huvides sätestatud piirangute mõõdukuse tagamise eesmärke. 

Eelnõu

§ 1.  Alkoholiseaduse muutmine

Alkoholiseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 40 lõiget 1² muudetakse ja sätestatakse järgmises sõnastuses:

„(1²) Alkohoolsed joogid tuleb kaupluses paigutada teistest kaupadest eraldi. Alkohoolseid jooke ei tohi paigutada nii, et tarbija puutuks kaupluse külastamisel nendega vältimatult kokku, ning alkohoolsete jookide väljapanek ei tohi olla märgatavalt nähtav ülejäänud müügisaalist. Eelmises lauses nimetatud piirangut ei kohaldata alkohoolsete jookide väljapanekule müügisaali sellisel alal, kus asub kassaaparaat ja mis ei ole tarbijale ligipääsetav.

2) paragrahvi 76 täiendatakse lõikega 9, mis sätestatakse järgmises sõnastuses:

„Käesoleva seaduse paragrahvi 40 lõiget 1²  kohaldatakse tagasiulatavalt 2019. aasta 1. juunist."