Palgatrendid kohalikes omavalitsustes: kas rohkem või targemalt?

Kui 2011. aastal jäi omavalitsustöötajate keskmine töötasu ligi veerandi võrra alla Eesti keskmisele palgale, siis 2024. aastaks on see vahe kahanenud alla kümne protsendi. Mis on selle muutuse taga? Millised ametikohad on näinud suurimat palgatõusu, millist rolli mängib tulemustasu ning kas töötajate tasustamine mõjutab ka elanike rahulolu? 

Kes teenib kõige rohkem ja kelle palgakasv on olnud kiireim? 

Aastatel 2011–2024 on kohalikes omavalitsustes töötasud kasvanud kõigis ametigruppides, kuid kasvutempo on olnud väga erinev. Absoluutarvudes teenivad enim valitavad isikud ja juhid, kuid suhtelises kasvus on esikohal hoopis muud töötajad – näiteks hooldustöötajad ja abitöölised.  

Tabel 1. Keskmise töötasu muutus kohalikes omavalitsustes 2011-2024 (Allikas: riigiraha.fin.ee) 

Nende töötajate puhul on keskmine töötasu aastatel 2011–2024 enam kui kolmekordistunud, mis teeb neist palgakasvu suhtarvudes selge liidri. See võib viidata suunale, kus omavalitsused on pidanud oluliseks tõsta just madalama palgaga ametikohtade taset, et säilitada tööjõudu ning arvestada alampalga kasvudega. Samas ei ole teada, kas seda on tehtud teadlikult eesmärgistatult või pigem reageerivalt tulenevalt tööjõuturust ja eelarvelistest võimalustest. 

Tugevad seosed viitavad sellele, et muude töötajate tasud ei kujune eraldiseisvalt, vaid on tihedalt seotud sellega, mis toimub riigi tasandil. Omavalitsused arvestavad oma palgapoliitikas nii alampalga kui ka keskmise palga muutustega – ja need kaks näitajat liiguvad ajas väga sarnaselt. 

Just see sarnane liikumine teebki keeruliseks öelda, kumb neist tegelikult rohkem mõjutab. Kas omavalitsused tõstavad personali palku, sest alampalk tõuseb? Või on see reaktsioon üldisele palgakasvule Eestis? Statistiliselt on seos mõlemaga väga tugev – korrelatsioonid vastavalt 0,96 ja 0,97 –, kuid kuna need kaks muutujat liiguvad koos, ei saa me kindlalt öelda, kumb on põhjus ja kumb tagajärg. See olukord meenutab klassikalist küsimust: kumb tuli enne – kana või muna? Me näeme, et nad on seotud, aga ei saa öelda, kumb alustas liikumist. 

Palgavahed gruppide vahel püsivad suured – kuid on hakanud tasapisi vähenema 
 
Kuigi kõikide gruppide palgad on aastatel 2011–2024 märkimisväärselt kasvanud, ei ole see oluliselt muutnud palgahierarhiat. Ametnikest juhid teenivad endiselt üle kahe korra rohkem kui muud töötajad ning juhid keskmiselt 1,7 korda rohkem. Samas näitavad andmed, et need vahed on ajas siiski veidi kitsenenud. 

Kui 2011. aastal teenis ametnikest juht keskmiselt 2,5 korda rohkem kui muud töötajad, siis 2024. aastaks on see suhe langenud 2,1-le. Juhtide ja muude töötajate vahe on samal ajal vähenenud 1,8-lt 1,7-le. 

See tähendab, et kuigi palgavahed on endiselt märkimisväärsed, on muude töötajate palkade kasv olnud veidi kiirem, mis on aidanud neid vahepealsetel aastatel tasapisi vahesid vähendada. Palgavahed ei ole süvenenud, vaid liikunud aeglaselt tasakaalu suunas. 

Ametnike tulemustasud kohalikes omavalitsustes: kas rohkem või järjepidevamalt? 

Viimase viie aasta jooksul on kohalike omavalitsuste ametnike tasustamises toimunud märkimisväärsed muutused. Kui varem mängis tulemustasu ehk muutuvpalk palgasüsteemis olulisemat rolli, siis nüüd on selle osakaal hakanud langema. Aastal 2020 moodustas tulemustasu ametnike töötasust keskmiselt 6,7%, kuid 2024. aastaks on see näitaja langenud 4,7 protsendini. Andmed näitavad, et viimase viie aasta jooksul on ametnike töötasus tulemustasude osakaal vähenenud – 6,7%-lt 4,7%-le. Selle taga võivad olla nii eelarvelised piirangud kui ka soov muuta tasustamine stabiilsemaks ja prognoositavamaks. 

Languse taga võib olla mitu põhjust. Võimalik, et osa omavalitsusi piiravad eelarvelised võimalused, samas kui teistes võib soov olla liikuda ühtlasema ja prognoositavama palgasüsteemi suunas. Tulemustasude osakaalu vähenemine võib viidata muutustele personalipoliitikas ning see haakub laiemate suundumustega avalikus sektoris, kus tasustamises on rõhutatud rohkem stabiilsust, prognoositavust ja läbipaistvust. 

Tabel 2. TOP 5 kõrgema tulemustasuga omavalitsused 2020-2024. Allikas: Rahandusministeerium 

Kui vaadata, millised omavalitsused on olnud kõige heldemad, siis kerkib esile Maardu linn, kus viie aasta keskmine ametnike muutuvpalga osakaal ulatus 11,5 protsendini. Järgnesid Peipsiääre vald ja Kohtla-Järve linn, kus samuti ületati kümne protsendi piir. Kuid nende puhul on oluline märkida, et kõrged keskmised on sageli seotud üksikute aastate tippudega. Näiteks Peipsiääre vallas ulatus tulemustasu 2020. aastal 17,7 protsendini, kuid langes 2024. aastaks vaid kahe protsendini. Sarnane muster kordus Kohtla-Järvel, kus 2023. aasta rekordiline 29-protsendiline tulemustasu langes järgmisel aastal alla nelja protsendi. 

Tabel 3. TOP5 kõrgema ja stabiilsema tulemustasuga omavalitsused 2020-2024. Allikas: Rahandusministeerium 

Teistsuguse pildi annab aga stabiilsuse vaatenurk. Kui jätta kõrvale need omavalitsused, kus tulemustasu on küll kõrge, kuid kõikuv, siis kerkivad esile hoopis teised nimed. Haapsalu linn on siin silmapaistev näide – seal on ametnike muutuvpalga osakaal viie aasta jooksul kasvanud järjepidevalt, ulatudes 2024. aastaks 10,5 protsendini. Viimsi vald, Tartu linn ja Kiili vald on samuti näidanud mõõdukat, kuid stabiilset kasvu. Põhja-Sakala vald paistab silma kõrge tasemega aastatel 2022–2023, kuigi 2024. aastal toimus seal väike langus. 

Need kaks lähenemist – absoluutne suurus ja stabiilsus – toovad esile erinevad juhtimiskultuurid. Ühed omavalitsused kasutavad tulemustasu kui tugevat preemiasüsteemi, mis võib sõltuda konkreetsetest tulemustest või poliitilistest otsustest. Teised eelistavad järjepidevust ja prognoositavust, kus muutuvpalk on osa pikemaajalisest personalipoliitikast. 

Teadusuuringud viitavad aga sellele, et tulemustasu mõju ei ole alati üheselt positiivne. Tartu Ülikooli magistritöös, mis käsitles töösoorituse hindamist ja tulemustasustamist Eesti ministeeriumites, leiti, et tulemustasu sidumine töösooritusega võib mõnel juhul hoopis vähendada töötajate motivatsiooni ning halvendada organisatsiooni sisekliimat. Avalikus sektoris, kus töö on sageli kollektiivne ja pikaajaliste eesmärkidega, ei pruugi individuaalsed preemiasüsteemid sobituda organisatsiooni väärtuste ja töökorraldusega.1 

Seetõttu on järjest enam hakatud küsima, kas tulemustasu õigustab end – ja vastus sõltub suuresti sellest, kuidas ja milleks seda kasutatakse. Tulemustasu võib teatud tingimustel toimida, kuid selle mõju sõltub kontekstist, rakendamise viisist ja juhtimiskultuurist. Avalikus sektoris ei pruugi see alati olla parim viis töötajate motiveerimiseks ega tulemuslikkuse tõstmiseks. 

Kas tulemustasu tõstab rahulolu? Andmed seda ei kinnita

Aga kas tulemuspõhine tasu kajastub ka väljaspool organisatsiooni – näiteks elanike rahulolus? Rahandusministeeriumi 2024. aasta küsitluse andmete põhjal ei ilmne seost tulemustasude osakaalu ja elanike rahulolu valitsemise näitajate vahel.  

Kui võrrelda omavalitsuste tulemustasu osakaalu rahuloluküsitluste tulemustega, ilmneb, et seos on väga nõrk. Üldine korrelatsioon tulemustasu ja rahulolu vahel jäi alla 0,1 – mis tähendab, et need kaks näitajat ei liigu koos. Ka seal, kus leidus mõningane positiivne seos, näiteks usaldusväärsuse või e-teenuste hinnangute puhul, jäi korrelatsioon vahemikku 0,11–0,14. Sellest ei saa teha järeldust, et tulemustasu parandab elanike hinnanguid – pigem võib tegemist olla juhusliku kattumise või kolmanda teguri, näiteks omavalitsuse üldise jõukuse mõjuga. 

Olulisemgi veel – paljude valitsemisega seotud rahuloluküsimuste puhul, nagu elanikukaasamine, arengukavade koostamine või omavalitsuse üldine areng, ei olnud tulemustasuga mingit seost. See viitab sellele, et tulemuspõhine tasu võib küll sisemiselt töötajatele tähendada midagi, kuid elanikele jääb see nähtamatuks ja tajumatuks. 

Küsitluse tulemused näitavad, et rahulolu kujundavad hoopis teised tegurid: läbipaistev juhtimine, toimivad teenused ja vahetu suhtlus. On omavalitsusi, kus elanike rahulolu on kõrge isegi siis, kui tulemustasu osakaal on null. Ja vastupidi – suur tulemustasu ei paranda mainet, kui muu pool lonkab. 

Seega tasub kohalikel omavalitsustel kriitiliselt hinnata, kas tasustamissüsteem toetab nende eesmärke – ja kas töötajate motiveerimine toimub viisil, mis toob kasu ka kogukonnale. Tulemustasu võib olla kasulik tööriist, kuid selle mõju sõltub suuresti kontekstist, rakendamise viisist ja juhtimiskultuurist. Mõnikord võib läbipaistev juhtimine ja stabiilne põhipalk olla tõhusam tee rahulolu ja tulemuslikkuse saavutamiseks.